close

Новости

Ключевые контакты
25 апреля 2018

США — Бумага с покрытием (Индонезия) DS 491

Чего касается дело?

Дело «США — Бумага с покрытием» касается вопросов, связанных с применением компенсационных мер в ответ на субсидии, которые de facto предоставлялись правительством Индонезии местным производителям. В результате компенсационного расследования, проведенного США в отношении индонезийских производителей бумаги с покрытием[1], были введены компенсационные пошлины в размере 17,94% на импорт некоторых видов бумаги с покрытием из Индонезии в США.

Индонезия обратилась к третейской группе ВТО с жалобой о признании действий Департамента торговли и Комиссии по международной торговле США[2] в ходе компенсационного расследования противоречащими праву ВТО, в частности Соглашению по субсидиям и компенсационным мерам. Третейская группа в своем заключении поддержала решение Комиссии по международной торговле и Департамента торговли США по каждой мере, принятой как в процессе расследования, так и при применении мер торговой защиты, а именно компенсационных пошлин.

Что такое субсидия по праву ВТО?

Понятие субсидии в праве ВТО является достаточно широким и обычно несет негативную коннотацию. Хоть и не все субсидии дают основания для принятия мер (например, правительствам при определенных условиях ранее разрешалось предоставлять субсидии в качестве помощи в научно-исследовательской деятельности или вклада в защиту окружающей среды[3]), экспертами осуждается государственное субсидирование как явление, которое деструктивно влияет на развитие свободной конкуренции.

Существует две категории субсидий, в отношении которых по праву ВТО могут применяться меры защиты отечественного производителя: (1) запрещенные субсидии (prohibited subsidies) и (2) субсидии, дающие основание для принятия мер (actionable subsidies).

Запрещенными субсидиями являются (1) экспортные субсидии, то есть субсидии, которые прямо или косвенно направлены на увеличение объемов экспорта (например, премии за экспорт древесины), и (2) субсидии, направленные на использование отечественных товаров вместо импортных (например, денежные компенсации потребителям отечественных металлов).

Для того чтобы субсидия по праву ВТО считалась запрещенной или такой, которая дает основания для принятия мер, она должна отвечать следующим требованиям:

  1. являться финансовым содействием (financial contribution);
  2. осуществляться правительством государства — члена ВТО;
  3. предоставлять преимущество (confer a benefit) реципиенту субсидии;
  4. быть адресной/специфической (specific).

Субсидия является специфической (specific), если она предоставляется или (1) определенному кругу предприятий, или (2) отдельной отрасли промышленности, или (3) направлена на производителей из определенного региона.

Наряду с вышеизложенным, чтобы к субсидии можно было применить компенсационные меры[4], она должна также наносить ущерб отечественному производителю.

Какие компенсационные меры оспаривались Индонезией в деле «США — Бумага с покрытием»?

Индонезия оспаривала компенсационные меры, принятые США по результатам компенсационного расследования касательно трех отдельных видов субсидий, которые предоставлялись Индонезией компаниям корпорации Asia Pulp & Paper Co., Ltd (далее — APP). Эти субсидии включают: (1) обеспечение лесоматериалами за менее чем адекватную плату (provision of standing timber for less than adequate remuneration); (2) государственный запрет на экспорт лесоматериалов (government prohibition of log exports); (3) прощение долга путем выкупа компанией APP собственного долга у правительства (debt forgiveness through APP buyback of its own debt from the government).

  • Обеспечение лесоматериалами за менее чем адекватную плату

Департаментом торговли США в ходе компенсационного расследования было установлено, что правительство Индонезии оказывало финансовое содействие (financial contribution) производителям бумаги с покрытием в форме обеспечения лесоматериалами.

В ходе расследования было установлено, что правительство Индонезии является собственником земли, на которой выращивается большинство лесоматериалов Индонезии (93,73%), устанавливает и регулирует все сборы и налоги на заготовку государственного леса, а следовательно, контролирует поставки лесоматериалов.

Субсидия правительства Индонезии в этом случае предоставила возможность производителям бумаги с покрытием получать лесоматериалы по очень низкой цене, которую по факту контролирует правительство. Наряду с этим государственный запрет на экспорт лесоматериалов заставил их производителей продавать свою продукцию только на внутреннем рынке по искусственно заниженным ценам. Итак, получая дешевые лесоматериалы, производители бумаги с покрытием, в свою очередь, могли поставлять такую бумагу на таможенную территорию США по достаточно низкой цене. Размер полученной индонезийским производителем выгоды был рассчитан с учетом цен на лесоматериалы на международном рынке.

Позиция Индонезии по этому поводу заключалась в том, что если субсидия и существует, то размер преимущества, предоставленного производителям, должен учитывать внутренние цены, а не цены на сырье за рубежом[5]. Третейская группа в данном контексте отметила, что при отсутствии экономически обоснованных внутренних цен на лесоматериалы рассчитать размер преимущества на их основе не представляется возможным.

  • Государственный запрет на экспорт лесоматериалов

Департамент торговли США установил, что путем запрета на экспорт правительство Индонезии заставило производителей лесоматериалов поставлять товар именно производителям целлюлозы и бумаги. Также в ходе расследования было установлено, что цена, по которой продавались лесоматериалы, была ниже надлежащей, то есть значительно ниже рыночных цен на лесоматериалы. Это позволило компаниям APP покупать древесину, необходимую для изготовления бумаги с покрытием, по очень низким ценам, что и являлось de facto субсидией.

В своей жалобе Индонезия, в частности, оспаривала специфичность этой субсидии. Группа экспертов в своем отчете подтвердила правильность выводов Департамента торговли США, что, поскольку только ограниченное количество отраслей промышленности могут воспользоваться данной субсидией, это указывает на ее специфичность.

Кроме прочего, Индонезия безуспешно приводила аргументы, что запрет на экспорт лесоматериалов является своеобразной борьбой с незаконным уничтожением и вырубкой леса.

  • Прощение долга путем выкупа компанией APP собственного долга у правительства

Индонезийскому банку[6] по закону запрещалось продавать активы компаниям, которым эти активы принадлежали ранее, или их связанным лицам. Однако связанная с APP компания Orleans[7], несмотря на запрет, выкупила долг компании APP по выгодной цене, что оказалось одновременно финансовым содействием (financial contribution) и преимуществом (benefit). Преимущество составляло разницу между общей суммой долга и той суммой, которую заплатила компания Orleans за долг APP. В результате APP была освобождена от долга, поскольку APP и Orleans являлись связанными компаниями.

Чтобы доказать факт этой субсидии, Департамент торговли США определил, что финансовое содействие правительства осуществлялось через индонезийский банк, который является государственным и подчиняется правительству.

Для подтверждения того, что правительство действительно предоставило финансовое содействие, Департамент торговли США также исследовал связь между компаниями APP и Orleans. Департамент торговли неоднократно ставил вопрос о связи между компаниями в вопросниках, которые направлялись компании APP и правительству Индонезии, однако никакой информации по этому поводу Департаменту торговли США получить так и не удалось.

На верификации[8] Департамент торговли США выяснил, что продажа долга APP компании Orleans была одной из пяти продаж, осуществленных в рамках Стратегической программы выкупа активов. Данная специальная программа была разработана, чтобы правительство Индонезии могло контролировать продажу активов компаний, имеющих большую социальную и экономическую важность в Индонезии.

Так как добиться подтверждения или опровержения факта связанности компаний APP и Orleans, в том числе и во время верификации, не удалось, Департамент торговли США использовал факты, предоставленные другими заинтересованными сторонами расследования, в частности статью в газете и отчет Всемирного банка, в качестве доказательств связанности компаний APP и Orleans. Подтверждение специфичности этой субсидии базировалось на имеющихся фактах, заменяющих информацию, которую не удалось получить от компаний АРР и индонезийского правительства. Третейская группа ВТО подтвердила обоснованность такого подхода США, так как информация индонезийского правительства по связанности компаний не была предоставлена.

Нарушает ли законодательство США процедуру принятия решений по праву ВТО при определении наличия ущерба?

Индонезия также оспаривала в ВТО некоторые процедурные вопросы принятия решений Комиссией по международной торговле США. Как правило, Комиссия по международной торговле состоит из шести членов. Путем голосования они вместе принимают решение о наличии ущерба отечественному производителю как в антидемпинговых, так и в компенсационных расследованиях. Согласно праву США[9], при равном количестве голосов (tie vote) члены комиссии принимают положительное решение о наличии ущерба отечественному производителю от соответствующего демпинга или субсидии, что впоследствии является основанием для принятия мер торговой защиты (компенсационных или антидемпинговых пошлин).

По мнению Индонезии, если решения за наличие ущерба отечественной отрасли производства и против набрали одинаковое количество голосов, Комиссия по международной торговле не могла принять положительное решение о наличии ущерба[10]. Третейская группа пришла к выводу, что процедура голосования и принятия решений определяется внутренним законодательством страны — члена ВТО, тогда как статьи соглашений, на которые ссылалась Индонезия, касаются материальных подходов к оценке ущерба в целом.

К чему пришла третейская группа ВТО?

По результатам компенсационного расследования Комиссия по международной торговле США пришла к выводу, что каждая из субсидий по отдельности (вместе они составляют программу предоставления субсидий правительством Индонезии) наносит ущерб отечественному производителю бумаги с покрытием в США, и приняла решение ввести компенсационную пошлину в размере 17,94% на импорт некоторых видов бумаги с покрытием происхождением из Индонезии. Такое решение было принято, несмотря на то что все вышеуказанные действия правительства Индонезии осуществлялись отдельно, а не в рамках согласованной программы поддержки отрасли производителей бумаги. Третейская группа, в свою очередь, подтвердила правильность выводов Комиссии по международной торговле США.

Чем это решение важно для Украины?

Дело «США — Бумага с покрытием» является весьма актуальным для Украины ввиду действующих в Украине мер государственного контроля за лесозаготовкой.

В Украине действует десятилетний мораторий на экспорт необработанных материалов из древесных пород (с 1 ноября 2015 года), включая сосну (с 1 января 2017 года)[11]. Этот запрет вынуждает украинские лесозаготовительные предприятия продавать необработанную древесину только на рынке Украины. Государственное агентство лесных ресурсов Украины усилило контроль за заготовкой и реализацией древесины в стране путем введения контроля за выполнением договоров купли-продажи древесины, установления запрета на реализацию дубовой дровяной древесины потребителям, а также введения тщательного надзора за разделением древесины на технологическую и топливную[12].

Введенный Украиной мораторий на экспорт древесины, как следует из дела «США — Бумага с покрытием», могут считаться субсидией и государственной поддержкой деревообрабатывающих секторов экономики Украины. Более того, данный мораторий может являться нарушением Соглашения об ассоциации с ЕС, о чем неоднократно заявляла Еврокомиссия. По информации СМИ, 28 февраля 2018 года Еврокомиссия заявила о желании урегулировать данный спор в рамках арбитражной процедуры, предусмотренной Соглашением об ассоциации между Украиной и ЕС. Если же урегулировать спор в таком порядке не удастся, то не исключено, что данный спор может быть передан на рассмотрение Органа решения споров ВТО.

Украина, безусловно, нуждается в охране экологических ресурсов и защите лесов от вырубки. Ряд юридических инструментов позволяет защитить украинский лес и экологию, не нарушая при этом международные обязательства. Однако шаги в этом направлении должны быть взвешенными, юридически обоснованными и учитывать все риски, связанные с возможным спором против Украины в ВТО.

За более детальной информацией обращайтесь, пожалуйста, к Анжеле Махиновой или Ивану Бараненко.


[1] Бумага с покрытием используется для печати многоцветной графики каталогов, книг, журналов, конвертов, обложек, открыток и другой коммерческой печати с высоким качеством графики.

[2] Департамент торговли (US Department of Commerce) и Комиссия по международной торговле (US International Trade Commission) США являются органами, которые проводят компенсационные и антидемпинговые расследования в США и принимают решение о применении мер торговой защиты.

[3] Субсидии, которые не дают основания для принятия мер (non-actionable subsidies), были отменены в 1999 году, однако среди ученых существует мнение, что такие субсидии можно оправдать статьей XX, (b) и (g), Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ) как необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных и растений и/или такие, которые касаются сохранения исчерпаемых природных ресурсов.

[4] Компенсационные меры применяются с целью возмещения ущерба, который субсидия нанесла отечественному производителю.

[5] Согласно статье 14, (d), Соглашения о субсидиях и компенсационных мерах.

[6] Название индонезийского банка — Indonesian Bank Restructuring Agency.

[7] Полное название компании — Orleans Offshore Investment Limited.

[8] Верификация — это этап расследования, в ходе которого орган, проводящий расследования, проверяет данные, предоставленные предприятиями в ходе расследования, по месту нахождения предприятия. Например, сверяет данные, предоставленные в ответ на вопросник по продаже продукции с первичными документами: счетами-фактурами, товарно-транспортными накладными и т.д.

[9] Регулируется Секцией 711 (11) (B) Закона США О тарифах 1930 (Section 711 (11) (B), US Tariff Act 1930) (кодифицировано в разделе 9, Кодекса США, Секции 1677 (11) (B) (Title 9, United States Code, Section 1677 (11) (B))

[10] Данную позицию Индонезия обосновывала, ссылаясь на статью 15.8 Соглашения о субсидиях и компенсационных мерах и статью 3.8 Соглашения о применении статьи VI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года.

[11] Запрет на экспорт лесоматериалов введен согласно статье 2-1 Закона Украины «Об особенностях государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательской деятельности, связанной с реализацией и экспортом лесоматериалов», который доступен по ссылке http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2860-15.

[12] Согласно приказу № 49 Государственного агентства лесных ресурсов Украины от 30 января 2018 года.

Поделиться:

Больше Новости
Показать больше