Державна допомога в умовах воєнного стану: очікувані зміни та тенденції правового регулювання

Стаття підготована за участі помічника юриста Софії Лащук.

Адаптація нормативної бази щодо надання державної допомоги до acquis communautaire Європейського Союзу (далі – ЄС) є складовою другого переговорного кластеру «Внутрішній ринок» і є одним із ключових напрямків євроінтеграції України. Що не менш важливо, стаття 263 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі – Угода про асоціацію) покладає на Україну зобов’язання забезпечити прозорість у сфері державної допомоги.

У розумінні Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» (далі – Закон) державною допомогою визнається надання на неринкових умовах у певній формі державної підтримки суб’єктам господарюванням (наприклад, за рахунок виплати субсидій, компенсацій, надання податкових пільг, списання боргів, тощо), яка надає значні переваги і може спотворити конкуренцію. Необхідно також зазначити, що не кожне залучення держави в економічні процеси автоматично визнається «державною допомогою»: зокрема заходи, які не надають жодному суб’єкту господарювання переваги, поширюються на всіх суб’єктів господарювання однаково й не «підсилюють» когось із них не можна визнати державною допомогою.

Закон також чітко визначає, у яких формах здійснюється підтримка держави. Подібні заходи реалізуються в чотирьох ключових напрямках:

• Безпосереднє бюджетне фінансування: надання грантів, дотацій, компенсацій, субсидій.
• Податково-платіжні заохочення: надання пільг, списання боргів, тощо.
• Застосування фінансових інструментів: державні гарантій, пільгові кредити.
• Майнові заохочення: надання товарів чи послуг за цінами нижче ринкових, продаж державного майна дешевше за ринкові ціни, тощо.

Надавачами державної допомоги в Україні відповідно до Закону є органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, а також юридичні особи, що діють від їхнього імені й уповноважені розпоряджатися державними/місцевими ресурсами та ініціюють і/або надають державну допомогу. Однак «надавач» державної допомоги – не лише міністерство чи місцева рада, яка ухвалює відповідне рішення, а також будь-яка структурна одиниця, яка має змогу реалізовувати програму підтримки або розпоряджатися публічними ресурсами за дорученням/в інтересах держави чи певної громади. За результатами 2024 року Антимонопольний комітет України (далі – АМКУ) як Уповноважений орган із питань державної допомоги у Річному звіті про надання державної допомоги суб’єктам господарювання зафіксував, що органи місцевої влади забезпечили приблизно 95% усіх заходів державної допомоги.

Хоча Угода про асоціацію формально пов’язує заборону державної допомоги з її потенційним впливом на торгівлю між Україною та ЄС, на практиці Україна імплементувала повну модель контролю державної допомоги, аналогічну тій, що функціонує в Європейському Союзі. Такий підхід відповідає усталеній практиці ЄС, де критерій впливу на торгівлю тлумачиться надзвичайно широко і охоплює навіть заходи локального характеру, якщо відповідний сектор відкритий для конкуренції. Відтак українська система державної допомоги з моменту її створення була спрямована не лише на виконання формальних зобов’язань за Угодою про асоціацію, а й на структурне формування конкурентного внутрішнього ринку за європейськими стандартами.

Отже, попри те, що Угода про асоціацію формально пов’язує заборону державної допомоги з її впливом на торгівлю між Україною та ЄС, альтернативна модель контролю, обмежена лише такими заходами, на практиці була б нефункціональною. Неможливість чіткого ex ante відмежування «внутрішньої» та «транскордонної» допомоги, а також вимоги Угоди щодо інституційної архітектури контролю зумовили імплементацію в Україні повноцінної моделі державної допомоги, орієнтованої на захист конкуренції на внутрішньому ринку. Історично в процес контролю за державною допомогою Україна, по суті, увійшла тим самим шляхом, що і ЄС, але без розвиненого вторинного права, що створило надмірний тиск на надавачів державної допомоги, що збільшувало бюджетні витрати надавачів державної допомоги на адміністрування та непередбачуваність для бізнесу. Такий підхід також спричинив суттєве навантаження на АМКУ. Все це врешті викликало критику у певних експертів щодо коректності запровадженого механізму та способу запровадження.

У мирний час державна допомога в Україні функціонувала за процедурною логікою «повідомлення про здійснення державної допомоги – оцінка допустимості державної допомоги – ухвалення рішення – моніторинг державної допомоги». Однак події після 24 лютого 2022 року зумовили перехід від так званого механізму «ex-ante контролю» до, фактично, призупинення контролю, для швидкої та ефективної підтримки економіки в умовах повномасштабного російського вторгнення.

Зміни до законодавства про надання держаної допомоги суб’єктам господарювання після введення воєнного стану

У 2022 році Розділ 9 Закону був доповнений пунктом 5-2, яким було внесено зміни до правового регулювання надання державної допомоги суб’єктам господарювання під час воєнного стану. Зокрема, як вказано в Роз’ясненні АМКУ №1-рр/ДД від 15 квітня 2022 року:

• на період воєнного стану надавачі державної допомоги не подають повідомлення про нову державну допомогу та зміни до чинних програм (зокрема, коли збільшення наявного фінансування перевищує 20%);
• державна допомога, запроваджена нормативним актом під час воєнного стану, вважається допустимою, якщо відповідає цілям Закону;
• зупинено процесуальні строки розгляду повідомлень і справ, а обов’язок подавати інформацію про таку допомогу перенесено: її необхідно подати до 1 квітня року, що настає після року припинення/скасування воєнного стану;
• протягом року після припинення/скасування воєнного стану надавачі державної допомоги залишаються звільненими від обов’язку повідомляти про нову державну допомогу та зміни до поточної.

Також важливо значити, що моніторинг АМКУ чинної державної допомоги зупиняється на час дії воєнного стану.

У листопаді 2024 року пункт 5-2 розділу 9 Закону було доповнено новим абзацом такого змісту: «Виключення, передбачені цим пунктом, не застосовуються до надання державної допомоги через Фонд розвитку підприємництва (далі – ФРП). Положення Закону застосовуються до такої державної допомоги у повному обсязі».  

Стратегічно ФРП є державною фінансовою установою для підтримки бізнесу, через яку держава (і донори) здійснюють фінансову допомогу мікро-, малому та середньому підприємництву (ММСП) в Україні. У результаті цих змін, за загальним правилом, з 08 листопада 2024 року надання державної допомоги ФРП у розмірі, що перевищував пороги незначної державної допомоги[1], підлягало повідомленню до АМКУ. Це положення втратило чинність у грудні 2025 року, відповідно, й обов’язок повідомляти Комітет про надання державної допомоги ФРП незалежно від її розміру.

30 грудня 2025 року у Верховній Раді України було зареєстровано Проєкт Закону № 14345 «Про внесення змін до Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» щодо відновлення дії його окремих норм, особливостей їх застосування під час дії правового режиму воєнного стану та удосконалення проведення моніторингу державної допомоги суб’єктам господарювання» (далі – Законопроєкт № 14345). Його ініціатором є прем’єр-міністр України Юлія Свириденко. Цим законопроєктом фактично запропоновано відновити моніторинг державної допомоги з урахуванням особливостей воєнного стану.

Ключові новели Законопроєкту 14345

• Доповнено перелік надавачів державної допомоги/незначної допомоги: тепер ними можуть також бути суб’єкти господарювання, громадські об’єднання та утворення без статусу юридичної особи або інші органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у відповідних сферах, у яких надається державна допомога.
• Підвищено пороги незначної допомоги: загальний поріг – 300 000 євро – загальний поріг, для послуг загального економічного інтересу (далі – ПЗЕІ) – 750 000 євро.
• Зміна норм щодо ПЗЕІ: зокрема, передбачено, що вони будуть визначатися органами державної влади або органами місцевого самоврядування
• Розширено сферу застосування Закону: тепер його дія не поширюється на підтримку лише у сферах:
  • сільського господарства;
  • рибальства; і
  • забезпечення сектору безпеки та оборони товарами, роботами й послугами оборонного призначення (якщо така підтримка спрямовується виключно на товари, роботи й послуги, які призначені для використання в цілях безпеки та оборони).
• Застосування практики ЄС: АМКУ та суди в разі застосовування норм цього Закону та інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до нього, враховують відповідне законодавство, керівні принципи, рамкові положення та судову практику Суду Європейського Союзу у сфері державної допомоги суб’єктам господарювання.
• Розширення повноважень АМКУ: зокрема, додано повноваження щодо: визначення обсягу державної допомоги для окремих форм державної допомоги, умов, за яких діяльність не вважається економічною діяльністю, та інших умов, за яких заходи з підтримки суб’єктів господарювання не належать до державної допомоги та не потребують подання до Уповноваженого органу повідомлення про нову державну допомогу, а також умов віднесення підтримки за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів до незначної допомоги.
• Повернення державної допомоги: АМКУ не може вимагати повернення незаконної та недопустимої державної допомоги, якщо з дня її надання минуло 10 років. Водночас 10-річний строк “зупиняється” (тобто не рахується) на час моніторингу/розгляду справи про державну допомогу в АМКУ та на час судового оскарження його рішень.
• Рекомендації щодо допустимості державної допомоги: якщо після моніторингу державної допомоги АМКУ визнає державну допомогу недопустимою, він може видати рекомендації щодо приведення умов державної допомоги до вимог Закону. Якщо відповідні рекомендації АМКУ не виконуються в строк і при цьому немає доказів, що надана державна допомога є допустимою, АМКУ відкриває справу про державну допомогу. Законопроєктом № 14345 запропоновано встановити строк розгляду таких справ не більше 18 місяців із моменту відкриття справи. Якщо на те є обґрунтовані причини, строк можуть продовжити ще до 18 місяців, письмово повідомивши надавача державної допомоги.
• Реєстр державної допомоги: Законопроєктом № 14345 передбачено оновлення наявних електронних баз щодо надання державної допомоги і переведення їх у формат офіційного публічного електронного реєстру. Відповідні зміни наслідують логіку ЄС щодо дотримання принципу прозорості надання державної допомоги.
• Консультації щодо надання державної допомоги: з метою надання коректного переліку матеріалів відповідно до вимог Закону, надавачі державної допомоги можуть звернутися до АМКУ за консультацією. АМКУ має надати відповідь на звернення надавачів допомоги упродовж 10 робочих днів із моменту отримання такого звернення.
• Територіальні особливості дії Закону: на територіях, які офіційно внесені до переліку територій активних бойових дій або тимчасово окупованих російською федерацією (далі – ТОТ), тимчасово не діятимуть ключові правила Закону (ст. 9-16 Закону). Цей виняток є застосовним поки для території не визначена дата завершення бойових дій/окупації; і ще 1 рік після дати завершення бойових дій/окупації. Отже, у зонах ведення активних бойових дій та на ТОТ держава зберегла більш «гнучкий» режим державної допомоги із зарезервованим положенням щодо відновлення моніторингу після стабілізації ситуації.
• Дія Закону щодо системно важливих банків: в умовах воєнного стану держава може швидко збільшувати статутний капітал таких банків для потреб оборонно-промислового комплексу без необхідності дотримання встановлених процедур надання державної допомоги.
• Винятки Законопроєкту №14345 щодо контролю за державною допомогою: запропоновано не здійснювати моніторинг надання державної допомоги, яка надається для відшкодування збитків від надзвичайних ситуацій, але лише за умови, що є причинно-наслідковий зв’язок між такою подією та збитками, а розмір компенсації не перевищує фактичні невідшкодовані збитки.

Отже, система державної допомоги в Україні в умовах дії правового режиму воєнного стану адаптується під поточні обставини, де ключовим стало швидке реагування на безпекові та економічні виклики. Запропоновані зміни у законодавстві спрямовані на повернення прозорості надання державної допомоги та наближення до стандартів ЄС без втрати гнучкості правового регулювання, необхідного в умовах війни та повоєнного відновлення.

Наслідки для бізнесу:

• Як правило, законодавчі зміни не застосовуються ретроспективно, тому обмеження на вже укладені угоди не поширюватимуться;
• Водночас подальше продовження, зміна умов або збільшення фінансування таких програм після відновлення контролю АМКУ може підлягати обов’язковому повідомленню до АМКУ, а попередні виплати – враховуватися під час оцінки допустимості надання такої допомоги;
• Компаніям, які беруть участь у із залученням державної допомоги, радимо заздалегідь закладати в проєктні плани строки на розгляд повідомлень про державну допомогу АМКУ (включно з підготовкою необхідних документів та відповідей на можливі запити щодо надання інформації). Це зменшить ризики затримок, зупинки фінансування та подальших коригувань умов проєкту.

Оцінити можливі терміни введення в дію цього законопроєкту наразі складно. Тим не менш, якщо припустити, що просування законопроєкту буде вкладатися у середньостатистичні рамки, то на базі статистичних даних 2024 року можна вказати, що період між реєстрацією законопроєкту у Верховній Раді та його підписанням складав в середньому 186 днів, а 55% законопроєктів були ухвалені протягом 126 днів із дня їх реєстрації[2]. Отже, в залежності від тривалості опрацювання законопроєкту відповідальними Комітетами у Верховній Раді, його підписання можна очікувати до кінця травня 2026 року. Водночас прийняття Законопроєкту № 14345 з високою ймовірністю буде залежати не стільки від внутрішніх процедур Верховної Ради України, скільки від динаміки переговорів із Європейським Союзом у межах кластера «Внутрішній ринок».

Водночас аналіз системи державної допомоги в Україні був би неповним без урахування положень статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», яка встановлює заборону антиконкурентних дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Зазначена норма, зокрема, охоплює дії органів влади, що призводять або можуть призвести до надання окремим суб’єктам господарювання переваг, які ставлять їх у привілейоване становище на ринку.

До запровадження спеціального режиму контролю державної допомоги саме стаття 15 Закону виконувала роль основного правового інструменту реагування на селективну державну підтримку, що спотворювала конкуренцію. Водночас цей механізм має принципово іншу правову природу: він передбачає ex post оцінку дій органів влади в межах проваджень про порушення законодавства про захист економічної конкуренції і не забезпечує попередньої оцінки допустимості заходів державної підтримки.

Запровадження окремого законодавства про державну допомогу не скасувало і не замінило застосування статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», а доповнило її, сформувавши двокомпонентну модель контролю. У цій моделі режим державної допомоги виконує превентивну та регуляторну функцію, тоді як стаття 15 залишається інструментом реагування на антиконкурентні дії органів влади у випадках, що виходять за межі або порушують встановлені правила допустимості державної допомоги.

Отже навіть за умов призупинення процедур контролю державної допомоги в період воєнного стану, Антимонопольний комітет України не звільняється від обов’язку забезпечувати захист конкуренції. Контроль за антиконкурентними діями органів влади відповідно до статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» залишається чинним та відіграє ключову роль у недопущенні спотворення конкурентного середовища, що дозволяє уникнути регуляторного вакууму до моменту повноцінного відновлення спеціального режиму державної допомоги.

[1] Згідно з п. 9 частини першої статті 1 Закону державна допомога вважається незначною, якщо її сукупний розмір незалежно від її форми та джерел не перевищує за будь-який трирічний період суму, еквівалентну 200 тисячам євро, визначену за офіційним валютним курсом, встановленим Національним банком України, що діяв на останній день фінансового року.

[2] Перша парламентська: наскільки швидко законопроєкти проходять через Верховну Раду та як зробити процес ефективнішим?