Індонезія – Продукція з заліза або сталі DS490, DS496 Звіт Апеляційного органу СОТ
Спір Індонезія – Продукція з заліза або сталі DS490, DS496 стосується специфічних мит на імпорт плоского прокату з заліза та вуглецевої сталі з гальванічним (алюмінієво-цинковим) покриттям[1], які було запроваджено Індонезією за результатами захисного розслідування.
Важливість справи
На нашу думку, рішення у даній справі важливе з трьох причин.
По-перше, воно матиме важливе значення для спорів, які було ініційовано в СОТ проти 25% та 10% імпортних мит, запроваджених США щодо імпорту сталі та алюмінію. На сьогодні 9 членів СОТ подали запити на проведення консультацій із США щодо 25% та 10% «нібито захисних» імпортних мит на сталь та алюміній (а саме Китай[2], Індія[3], ЄС[4], Канада[5], Мексика[6], Норвегія[7], Росія[8], Швейцарія[9] та Туреччина[10]).
Річ у тім, що у справі Індонезія – Продукція з заліза або сталі фактично замість того, щоб розглядати відповідність застосованих Індонезією захисних заходів вимогам ст. ХІХ ГАТТ 1994 та Угоді про захисні заходи, на чому наполягали і позивач (Індонезія), і відповідачі (Китайський Тайбей (Тайвань) та В’єтнам), Група експертів та Апеляційний орган зосередилися на тому, чи є застосований захід за своєю природою захисним. Дійшовши висновку, що ні, і група експертів, і Апеляційний орган відмовили в аналізі заходу на відповідність ст. ХІХ ГАТТ 1994 та Угоді про захисні заходи. А отже, у цій частині Індонезія не порушила жодних вимог СОТ.
Повертаючись до ситуації з американськими митами, нагадаємо, що США застосовували їх не як «захисні» мита (не проводилося відповідне розслідування, заходи не нотифікувалися до СОТ), а посилались при цьому на загрозу національній безпеці відповідно до секції 232 Закону про розширення торгівлі США 1962 (section 232, Trade Expansion Act). Так само всі країни СОТ, які оскаржили відповідні заходи, ґрунтували свою позицію, у тому числі на порушенні ст. ХІХ ГАТТ 1994 та Угоди про захисні заходи. Тож не виключено, що Групи експертів у зазначених спорах також дійдуть висновку, що це не захисні заходи, а отже й не будуть досліджувати, чи відповідають вони високим стандартам, передбаченим ст. ХІХ ГАТТ 1994 та Угодою про захисні заходи. Натомість вони перейдуть до аналізу, чи підпадають ці заходи під винятки з міркувань безпеки, які виправдовують підвищення мит (відповідне виключення передбачене ст. ХХІ ГАТТ 1994).
По-друге, дана справа показова з точки зору того, що навіть якщо позивачі та відповідачі не мають спорів щодо природи оспорюваних заходів, Група експертів та Апеляційний орган можуть самостійно проаналізувати природу оскаржуваного заходу і застосовуваних до нього правил СОТ.
По-третє, і держави-члени СОТ, і національні товаровиробники повинні бути дуже уважними під час вибору правильного механізму захисту внутрішнього ринку. Водночас справа Індонезія – Продукція з заліза або сталі прямо підтвердила, що, окрім класичних заходів торговельного захисту (антидемпінгові, компенсаційні та захисні), є також інші механізми.
Що таке захисні заходи за правом СОТ?
Захисні заходи є найменш поширеним видом серед заходів торгового захисту національної індустрії держав-членів СОТ.[11] Однак останнім часом кількість ініційованих захисних розслідувань значно збільшилась, що значною мірою стало наслідком протекціоністської політики США.
На відміну від антидемпінгових та компенсаційних, захисні заходи застосовуються за результатами захисного розслідування, яке проводиться щодо добросовісного імпорту певного товару незалежно від країни походження та експорту, в той час як компенсаційні та антидемпінгові заходи щодо недобросовісного імпорту з конкретної країни, виробники якої або субсидуються державою, або вдаються до шкідливих демпінгових практик і таким чином завдають шкоди національному товаровиробнику.
Проведення захисних розслідувань регулюється ст. XIX ГАТТ 1994 та Угодою про захисні заходи (далі – Угода), а також національними законами в конкретних країнах. Зокрема, в Україні – це Закон «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну».
За результатами захисного розслідування можливе запровадження захисних імпортних квот чи мит щодо імпорту конкретного товару незалежно від країни походження. Варто підкреслити, що захисні мита застосовуються на додаток до митних тарифів і мають право перевищувати граничну межу імпортного мита, узгодженого країною у Розкладі поступок і зобов’язань (Schedule of concessions) при вступі в СОТ. Захисні заходи можуть не застосовуватись до країн, які розвиваються, що прямо передбачено в ст. 9.1 Угоди.
Захисні заходи є виправданими за умов, якщо (1) спостерігається достатньо нещодавній, раптовий, різкий та значний імпорт конкретного товару, (2) який було спричинено непередбачуваними обставинами (unforseen developments) і (3) такий імпорт загрожує завдати або завдає серйозну шкоду національному виробнику подібного товару. А також, якщо встановлено (4) причинно-наслідковий зв’язок між таким імпортом і шкодою національному виробнику, водночас при дослідженні шкоди повинні враховуватися всі інші фактори, які могли завдати шкоди.
Строк дії захисних заходів – до 4 років з максимально можливим продовженням до 8 років.
Обставини справи
З 19 грудня 2012 по 15 липня 2014 Індонезія проводила захисне розслідування щодо імпорту плоского прокату з заліза та вуглецевої сталі з гальванічним (алюмінієво-цинковим) покриттям (далі – товар), який класифікується за тарифним кодом гармонізованої системи 7210.61.11.00.
Важливо, що Індонезія проводила захисне розслідування щодо товару, який не було включено в Розклад поступок і зобов’язань (Schedule of concession)[12] при вступі СОТ. Тобто щодо цього конкретного товару, Індонезія не має зобов’язань не перевищувати граничну межу імпортного мита. З огляду на це, Індонезія могла без жодних порушень підняти імпортні мита на товар, навіть не проводячи захисного розслідування.
28 липня 2014 за результатами захисного розслідування Індонезія нотифікувала СОТ про застосування захисних мит до імпорту товару незалежно від країни походження. Захисне мито було застосовано у формі специфічного мита[13] на 3 роки з 22 липня 2014 по 22 липня 2017 з поступовою лібералізацією, як це передбачає Угода. З-під дії захисних мит було виключено 120 країн, що розвиваються, серед яких чомусь було 6 розвинених країн. Зокрема, до списку було включено Україну, Румунію, Польщу.[14]
У 2015 році Китайський Тайбей (Тайвань) та В’єтнам (далі – позивачі) ініціювали спір, щоб оскаржити захисні мита Індонезії (далі – відповідач) як такі, що порушують зобов’язання за ст. I:1, XIX:1 (а), XIX:2 ГАТТ 1994 та ст. 2.1, 3.1, 4.1 (a), 4.1 (b), 4.1 (с), 4.2(а), 4.2 (b), 4.2 (с), 12.2, 12.3 Угоди. Позивачі з-поміж іншого посилались на те, що Індонезія (1) у процесі захисного розслідування не встановила непередбачувані обставини, які призвели до збільшення імпорту; (2) не надала достатнього пояснення, яким чином збільшився імпорт; (3) не проаналізувала інші фактори, окрім імпорту, які могли завдавати шкоду національній індустрії; (4) застосувала захисне мито тільки до деяких країн, адже 120 країн було виключено з-під дії захисних мит; (5) порушила деякі зобов’язання по нотифікації захисних мит у СОТ; та (6) не провела консультації з державами-членами СОТ щодо застосування захисних мит; а також (7) невчасно повідомила СОТ про застосування захисних мит вже після їхнього фактичного застосування.
Позиція Групи експертів
Група експертів почала свій аналіз з того, чи є заходи, які ввела Індонезія, за своєю юридичною природою захисними заходами у контексті ст. 1 Угоди та ст. XIX ГАТТ 1994. Унаслідок цього Група експертів встановила, що специфічне мито, яке застосувала Індонезія, не є захисним заходом, і тому не має потреби розглядати порушення інших статей Угоди, на які посилались позивачі.
Поряд з цим, Група експертів дійшла висновку, що специфічне мито було застосовано Індонезією з порушенням MFN (режим найбільшого сприяння) за ст. I:1 ГАТТ 1994. Принцип MFN за ст. I:1 ГАТТ 1994 полягає в тому, що держава-член повинна надавати негайно та безумовно однакові переваги подібним товарам, що походять з держав-членів СОТ без жодної дискримінації. А оскільки Індонезія не застосовувала оскаржувані мита до 120 країн, вона відповідно порушила ст. I:1 ГАТТ 1994.
І позивачі, і відповідач оскаржили Звіт Групи експертів в апеляції.
Чи мала право Група експертів самостійно тлумачити захисний захід?
Індонезія в апеляції наполягала, що Група експертів порушила ст. 6.2, 7.1 та 11 Домовленості СОТ про правила та процедури врегулювання спорів (далі – Домовленість), оскільки перевищила свої повноваження щодо тлумачення юридичної природи оспорюваного заходу. Індонезія аргументувала це тим, що Група експертів не повинна відходити від своїх повноважень (terms of reference), які визначаються запитами позивачів на створення Групи експертів (requests for establishment of the Panel). На підтвердження своєї позиції Індонезія навела приклад, що попередні групи експертів ніколи не інтерпретували оспорюваний захід в контексті цієї Угоди, якщо тільки оспорювався не сам захід, а його застосування. У цій же справі позивачі у своїх запитах на створення Групи експертів оскаржували правомірність саме застосування заходу.
Позивачі теж наполягали на тому, що оскаржуваний захід є захисним, і Група експертів не мала права аналізувати природу захисного заходу, оскільки для них важливим був аналіз порушень, допущених у процесі захисного розслідування, яке проводилось Індонезією. І тому вони просили Апеляційний орган визнати захід захисним і самостійно провести аналіз можливих порушень Угоди.
Апеляційний орган встановив, що відповідно до ст. 11 Домовленості група експертів зобов’язана провести незалежний та об’єктивний аналіз та встановити можливість застосування положень угод СОТ, на які посилається позивач у своєму позові, незалежно від того, чи оскаржувалась можливість застосування таких положень сторонами спору.[15] Отже, Апеляційний орган вирішив, що Група експертів не порушила ст. 6.2, 7.1 та 11 Домовленості, провівши свій власний аналіз юридичної природи заходу.
Чи помилилась Група експертів в інтерпретації захисного заходу?
Група експертів встановила, що однією з основних ознак захисного заходу є призупинення, скасування чи зміна зобов’язань та поступок за ГАТТ, які заважають державі-члену СОТ ввести захід у тій мірі, щоб це було достатньо для попередження або усунення серйозної шкоди у ситуації, коли дотримано всіх умов щодо застосування захисного заходу.[16]
Індонезія в свою чергу безуспішно аргументувала, що специфічне мито є захисним, оскільки воно було застосовано за результатами захисного розслідування, яке проводилося відповідно до національного законодавства. Група експертів не врахувала цей аргумент.
Натомість, Група експертів проаналізувала, які зобов’язання СОТ Індонезія могла призупинити з метою введення захисного мита. Група експертів почала свій аналіз із зобов’язань за ст. II ГАТТ 1994, яка стосується Розкладу поступок і зобов’язань. Оскільки Індонезія не внесла товар у свій Розклад поступок і зобов’язань, за цим товаром вона не має жодних зобов’язань перед СОТ, які Індонезія могла би призупинити, скасувати чи змінити.
Індонезія аргументувала, що вона призупинила поступки за ст. XXIV ГАТТ 1994[17], оскільки оскаржуваний захід призупинив поступки Індонезії у рамах регіональних торгових угод, таких як АСЕАН, АСЕАН-Китай, АСЕАН-Корея та Угоди економічного партнерства між Індонезією та Японією. Група експертів на це відповіла, що регіональні торгові угоди не є частиною зобов’язань у рамах СОТ.
Апеляційний орган встановив, що для того, щоб класифікувати захід як захисний, він повинен відповідати наступним критеріям: (1) захід повинен призупиняти (повністю чи частково) зобов’язання за ГАТТ або скасовувати чи змінювати поступки за ГАТТ; (2) призупинення, скасування, зміна повинні бути такими, що попереджають чи усувають серйозну шкоду – вже завдану, або яка загрожує національній індустрії держави-члена СОТ в зв’язку зі збільшеним імпортом конкретного товару.[18] Група експертів зобов’язана, у свою чергу, провести детальний юридичний аналіз оскаржуваного заходу.
Таким чином, Апеляційний орган підтримав рішення Групи експертів, що оскаржуваний захід не є захисним заходом у контексті ст. XIX ГАТТ 1994 та ст. 1 Угоди.
Також Апеляційний орган підтримав рішення Групи експертів, що оскаржуваний захід порушує ст. I:1 ГАТТ 1994.
За детальнішою інформацією звертайтеся, будь ласка до Анжели Махінової або Тетяни Танчин.
[1] Товар класифікується за тарифним кодом гармонізованої системи 7210.61.11.00 та англійською має детальний опис „flat-rolled product of iron or non-alloy steel, of a width of 600 mm or more, clad, plated or coated with aluminium-zinc alloys, containing by weight less than 0.6% of carbon, with a thickness not exceeding 1.2mm”
[2] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds544_e.htm
[3] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds547_e.htm
[4] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds548_e.htm
[5] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds550_e.htm
[6] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds551_e.htm
[7] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds552_e.htm
[8] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds554_e.htm
[9] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds556_e.htm
[10] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds564_e.htm
[11] За період з 01.01.1995 по 31.12.2017 було ініційовано лише 331 захисне розслідування, з них 166 завершилось застосуванням заходів. Для порівняння за цей же період було ініційовано 5529 антидемпінгових розслідувань та застосовано 3604 антидемпінгових заходів, а також 486 антисубсидійних розслідувань і 257 компенсаційних заходів.
[12] Розклад поступок і зобов’язань є тарифним графіком країни, який узгоджується в процесі вступу в СОТ
[13] Сума специфічного мита становила 4,998,784 рупій/т. на період 2014-2015 рр., 4,314,161 рупій/т. – на період 2015-2016 рр. та 3,629,538 рупій/т. – на період 2016-2017 рр.
[14] Ст. 9.1 Угоди передбачає виключення лише щодо країн, які розвиваються.
[15]Звіт Апеляційного органу, Індонезія – Продукція з заліза або сталі DS490, DS496, п. 5.20
[16] Звіт Групи експертів, Індонезія – Продукція з заліза або сталі DS490, DS496, п. 7.15
[17] Ст. XXIV ГАТТ 1994 регулює правила створення регіональних торгових об’єднань – зон вільної торгівлі та митних союзів
[18] Звіт Апеляційного органу, Індонезія – Продукція з заліза або сталі DS490, DS496, п. 5.47
