США — Папір з покриттям (Індонезія) DS 491
Чого стосується справа?
Справа «США — Папір з покриттям» стосується питань, пов’язаних із застосуванням компенсаційних заходів у відповідь на субсидії, які de facto надавав уряд Індонезії місцевим виробникам. Унаслідок антисубсидійного розслідування, яке проводили США щодо індонезійських виробників паперу з покриттям[1], було запроваджено компенсаційні мита в розмірі 17,94% на імпорт деяких видів паперу з покриттям з Індонезії до США.
Індонезія звернулася до Групи експертів СОТ зі скаргою щодо визнання дій Департаменту торгівлі та Комісії з міжнародної торгівлі США[2] у процесі антисубсидійного розслідування такими, що суперечать праву СОТ, зокрема Угоді про субсидії та компенсаційні заходи. Група експертів у своєму висновку підтримала рішення Комісії з міжнародної торгівлі та Департаменту торгівлі США щодо кожного заходу, вжитого як у процесі розслідування, так і під час застосування заходів торговельного захисту, а саме компенсаційних мит.
Що таке субсидія за правом СОТ?
Поняття субсидія в праві СОТ є досить широким і зазвичай несе негативну конотацію. Хоч і не всі субсидії дають підстави для вжиття заходів (наприклад, урядам за певних умов раніше дозволялося надавати субсидії як допомогу в науково-дослідній діяльності чи як внесок у захист навколишнього середовища[3]), проте експерти засуджують державне субсидування як таке, що завдає деструктивного впливу на розвиток вільної конкуренції.
Є дві категорії субсидій, щодо яких за правом СОТ можна застосовувати заходи захисту національного виробника: 1) заборонені субсидії (prohibited subsidies) та 2) субсидії, що дають підставу для вжиття заходів (actionable subsidies).
Забороненими субсидіями є (1) експортні субсидії, тобто субсидії, які прямо чи опосередковано спрямовані на збільшення обсягів експорту (наприклад, премії за експорт деревини), та (2) субсидії, спрямовані на використання національних товарів замість імпортних (наприклад, грошові компенсації споживачам вітчизняних металів).
Для того щоб субсидія за правом СОТ уважалася забороненою або такою, що дає підстави для вжиття заходів, вона має відповідати таким вимогам:
- a) бути фінансовим сприянням (financial contribution);
- b) проводитися урядом держави — члена СОТ;
- c) надавати вигоду (confer a benefit) реципієнтові субсидії;
- d) бути адресною/специфічною (specific).
Субсидія є специфічною (specific), коли вона надається або (1) певному колу підприємств, або (2) окремій галузі промисловості, або ж (3) спрямована на виробників з певного регіону.
Поряд з вищезазначеним, щоб до субсидії можна було застосувати компенсаційні заходи[4], вона має також завдавати шкоди національному виробникові.
Які компенсаційні заходи оскаржувала Індонезія у справі «США — Папір з покриттям»?
Індонезія оскаржувала компенсаційні заходи, застосовані США за результатами антисубсидійного розслідування щодо трьох окремих видів субсидій, які надавала Індонезія компаніям корпорації Asia Pulp & Paper Co., Ltd (далі — APP). До цих субсидій належать: (1) забезпечення лісоматеріалами за винагороду меншу, ніж належна (provision of standing timber for less than adequate remuneration); (2) державна заборона на експорт лісоматеріалів (government prohibition of log exports); (3) прощення боргу через викуп компанією APP власного боргу в уряду (debt forgiveness through APP buyback of its own debt from the government).
- Забезпечення лісоматеріалами за винагороду меншу, ніж належна
Департамент торгівлі США в процесі антисубсидійного розслідування встановив, що уряд Індонезії надавав фінансове сприяння (financial contribution) виробникам паперу з покриттям, забезпечуючи їх лісоматеріалами.
У процесі розслідування було встановлено, що уряд Індонезії є власником землі, на якій вирощується більшість лісоматеріалів в Індонезії (93,73%), і встановлює та регулює всі збори й податки на заготівлю державного лісу, а отже, контролює постачання лісоматеріалів.
Субсидія уряду Індонезії в цьому випадку надала можливість виробникам паперу з покриттям одержувати лісоматеріали за дуже низькою ціною, яку фактично контролює уряд. Водночас державна заборона на експорт лісоматеріалів змусила їх виробників продавати свою продукцію тільки на внутрішньому ринку за штучно заниженими цінами. Отже, одержуючи дешеві лісоматеріали, виробники паперу з покриттям мали змогу постачати його на митну територію США за досить низькою ціною. Розмір здобутої індонезійським виробником вигоди було розраховано з урахуванням цін на лісоматеріали на міжнародному ринку.
Позиція Індонезії щодо цього полягала в тому, що коли субсидія і є, то розмір вигоди, яка надається виробникам, має враховувати внутрішні ціни, а не ціни на сировину за кордоном[5]. Група експертів СОТ із цього приводу зазначила, що, коли немає економічно обґрунтованих внутрішніх цін на лісоматеріали, розрахувати розмір вигоди на їхній основі не можна.
- Державна заборона на експорт лісоматеріалів
Департамент торгівлі США встановив, що через експортну заборону уряд Індонезії скеровував виробників лісоматеріалів постачати товар саме виробникам целюлози та паперу. Також унаслідок розслідування було встановлено, що ціна, за яку продавалися лісоматеріали, була меншою, ніж належна, тобто істотно нижчою від ринкових цін на лісоматеріали. Це дозволило компаніям APP купувати деревину, яка потрібна для виготовлення паперу з покриттям, за дуже низькими цінами, що і становило de facto субсидію.
У своїй скарзі Індонезія, зокрема, оскаржувала адресність (специфічність) цієї субсидії. Група експертів у своєму звіті підтвердила правильність висновків щодо цього Департаменту торгівлі США, які ґрунтувалися на тому, що лише обмежена кількість галузей промисловості може скористатися цією субсидією, що і вказує на її адресність (специфічність).
З-поміж іншого Індонезія безуспішно наводила аргументи, що заборона на експорт лісоматеріалів є своєрідною боротьбою з незаконним знищуванням і вирубуванням лісу.
- Прощення боргу через викуп компанією APP власного боргу в уряду
Індонезійському банку[6] за законом було заборонено продавати активи компаніям, яким ці активи раніше належали, або їхнім пов’язаним особам. Проте пов’язана з APP компанія Orleans[7], попри заборону, викупила борг компанії APP за вигідною ціною, що й становило фінансове сприяння (financial contribution) й одночасно вигоду (benefit). Вигода становила різницю між загальною сумою боргу й тією сумою, яку заплатила компанія Orleans за борг APP. У результаті APP звільнялася від боргу, оскільки APP та Orleans були пов’язаними компаніями.
Щоб довести факт цієї субсидії, Департамент торгівлі США з’ясував, що фінансове сприяння уряду було здійснено через індонезійський банк, який є державним і підпорядковується урядові.
Для підтвердження того, що уряд дійсно надав фінансове сприяння, Департамент торгівлі США також досліджував зв’язок між компаніями APP та Orleans. Питання щодо зв’язку між компаніями неодноразово ставив Департамент торгівлі в запитальниках, які він направляв компанії APP й урядові Індонезії, проте жодної інформації щодо цього Департаментові одержати не вдалося.
На верифікації[8] Департамент торгівлі США з’ясував, що продаж боргу APP компанії Orleans був одним з п’ятьох продажів, здійснених у рамках Стратегічної програми викупу активів. Цю спеціальну програму було розроблено, щоб уряд Індонезії міг контролювати продаж активів компаній, які мають велику соціальну та економічну важливість в Індонезії.
Через те, що добитися підтвердження або спростування факту пов’язаності компаній APP та Orleans, зокрема й під час верифікації, не вдалося, Департамент торгівлі США використав факти, надані іншими заінтересованими сторонами розслідування, зокрема статтю в газеті та звіт Світового банку як докази, що встановили факт пов’язаності компаній APP та Orleans. Отже, підтвердження специфічності цієї субсидії базувалося на наявних фактах, що замінюють інформацію, яку не вдалось одержати в компанії АРР та індонезійського уряду. Група експертів СОТ підтвердила обґрунтованість такого підходу США, зважаючи на брак інформації від індонезійського уряду щодо пов’язаності компаній.
Чи порушує законодавство США процедуру ухвалення рішень за правом СОТ під час визначання наявності шкоди?
Індонезія також оскаржувала в СОТ деякі процедурні питання ухвалення рішень Комісією з міжнародної торгівлі США. Як правило, Комісія з міжнародної торгівлі складається із шістьох членів. Через голосування вони разом ухвалюють рішення про наявність шкоди вітчизняному виробникові як в антидемпінгових, так і в антисубсидійних розслідуваннях. За правом США[9] за однакової кількості голосів (tie vote) члени комісії ухвалюють позитивне рішення про наявність шкоди вітчизняному виробникові від відповідного демпінгу чи субсидії, що є підставою для вжиття заходів торговельного захисту (компенсаційних або антидемпінгових мит).
На думку Індонезії, якщо рішення за наявність шкоди вітчизняній галузі виробництва та проти набрали однакову кількість голосів, позитивне рішення щодо наявності шкоди не могло бути ухвалено[10]. Група експертів дійшла висновку, що процедура голосування та ухвалення рішень визначається внутрішнім законодавством країни — члена СОТ, тоді як статті угод, на які посилалась Індонезія, стосуються матеріальних підходів до оцінювання шкоди загалом.
Що вирішила Група експертів СОТ?
За результатом антисубсидійного розслідування Комісія з міжнародної торгівлі США порахувала, що кожна із субсидій окремо, разом становлячи програму з надавання субсидій урядом Індонезії, завдає шкоди національним виробникам паперу з покриттям у США й ухвалила рішення накласти компенсаційне мито в розмірі 17,94% на імпорт деяких видів паперу з покриттям походженням з Індонезії. Таке рішення було ухвалено навіть попри те, що всі вищезазначені дії уряду Індонезії проводилися окремо, а не в рамках певної узгодженої програми з підтримки паперової галузі. Група експертів зі свого боку, підтвердила правильність висновків Комісії з міжнародної торгівлі США.
Чому це рішення важливе для України?
Справа «США — Папір із покриттям» є досить актуальною для України через запроваджені заходи державного контролю за лісозаготівлею.
В Україні діє десятирічний мораторій на експорт необроблених матеріалів з деревних порід (з 1 листопада 2015 року), зокрема сосни (з 1 січня 2017 року)[11]. Ця заборона змушує українські лісозаготівельні підприємства продавати необроблену деревину тільки на ринку України. Водночас Державне агентство лісових ресурсів України посилило контроль за реалізацією деревини через установлення контролю за виконанням договорів купівлі-продажу деревини, заборону на реалізацію споживачам дубової дров’яної деревини, а також ретельний нагляд за розподілом деревини на технологічну й паливну[12].
Запроваджений Україною мораторій на експорт деревини, як випливає зі справи «США — Папір з покриттям», може вважатися субсидією та державною підтримкою деревообробних секторів економіки України. Крім цього, цей мораторій може порушувати Угоду про асоціацію з ЄС, про що неодноразово зауважувала Єврокомісія. За інформацією ЗМІ, 28 лютого 2018 року Єврокомісія заявила про бажання врегулювати цей спір у рамках арбітражної процедури, яка передбачена Угодою про асоціацію між Україною та ЄС. Якщо ж урегулювати спір у такий спосіб не вдасться, не виключено, що його може бути передано на розгляд Органові вирішення спорів СОТ.
Україна, безперечно, потребує охорони екологічних ресурсів і захисту лісів від вирубування. Окремі юридичні механізми дозволяють захистити українські ліси й екологію, не порушуючи міжнародних зобов’язань. Проте кроки в цьому напрямі мають бути виваженими, юридично обґрунтованими та враховувати всі ризики, пов’язані з можливим розглядом справи в СОТ.
Щоб одержати детальнішу інформацію, звертайтеся, будь ласка, до Анжели Махінової або Івана Бараненка.
[1] Папір з покриттям використовується для друку багатокольорової графіки каталогів, книжок, журналів, конвертів, обгорток, листівок та іншого комерційного друку з високою якістю графіки.
[2] Департамент торгівлі (US Department of Commerce) та Комісія з міжнародної торгівлі США (US International Trade Commission) є тими органами, які проводять антисубсидійні та антидемпінгові розслідування у США й потім ухвалюють рішення про застосування заходів торговельного захисту.
[3] Субсидії, які не дають підстави для вжиття заходів (non-actionable subsidies) було скасовано 1999 року, проте серед науковців є думка, що такі субсидії можна виправдати статтею XX, (b) та (g) Генеральної угоди про тарифи й торгівлю (ГАТТ) як необхідні для захисту життя чи здоров’я людей, тварин та рослин та/або такі, що стосуються збереження природних ресурсів, які вичерпуються.
[4] Компенсаційні заходи застосовуються для покриття шкоди, яку субсидія завдала національному виробникові.
[5] Відповідно до статті 14, (d) Угоди про субсидії й компенсаційні заходи.
[6] Назва індонезійського банку — Indonesian Bank Restructuring Agency.
[7] Повна назва компанії — Orleans Offshore Investment Limited.
[8] Верифікація — це етап розслідування, під час якого орган, що проводить розслідування, перевіряє дані, надані підприємствами в процесі розслідування за місцем розташування підприємства. Наприклад, звіряє дані, надані у відповіді на запитальник з продажу продукції з первинними документами: рахунками-фактурами, товарно-транспортними накладними тощо.
[9] Регулюється Секцією 711 (11) (B) Закону США «Про тарифи» 1930 року (Section 711 (11) (B), US Tariff Act 1930). (кодифіковано в Розділі 9 Кодексу США, Секції 1677 (11) (B) (Title 9, United States Code, Section 1677 (11) (B))
[10] Цю позицію Індонезія обґрунтувала посиланням на статтю 15.8 Угоди про субсидії й компенсаційні заходи та статтю 3.8 Угоди про застосування Статті VI Генеральної угоди з тарифів та торгівлі 1994 року.
[11] Заборону на експорт лісоматеріалів введено згідно зі статтею 2-1 Закону України «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з реалізацією й експортом лісоматеріалів», що доступний за посиланням: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2860-15.
[12] Відповідно до наказу № 49 Державного агентства лісових ресурсів України від 30 січня 2018 року.
